國慶前夕，中央巡視組陸續公布了本輪巡視發現的問題。10個巡視點中，國家機關單位有4個，結果3個點(中儲糧、水利部、中國出版集團)被發現的問題與紀檢體制有關，存在“紀檢監察力量薄弱”、“基層腐敗案件多發”等問題。

　　今年8月，針對上海高院紀檢組副組長、監察室副主任倪政文嫖娼事件，有學者提出，法院紀檢監察人員本應是代表所在地的紀委，監督被派駐單位的違法違紀問題，結果反而伙同被監督單位人員違法違紀。

　　事實上，為讓紀檢派駐機構起到應有的作用，破解“同體監督”難題，2004年，中紀委將派駐機構的管理方式，由“雙重領導”改為“統一管理，直接領導”。這被視為紀檢監察體制的轉折點。到今年，這項改革已推行了9年。但專家學者們認為，改革的初衷并沒有達到。“派駐機構依然是‘同體監督’，沒有實質性改變。”有多年反腐敗研究經驗的北京航空航天大學教授任建明說。專家們寄希望于新一輪紀檢體制改革。

　　今年8月27日，中央政治局召開會議決定十八屆三中全會議程時指出，“要改革黨的紀律檢查體制，加強反腐敗工作體制機制創新，完善紀委派駐機構統一管理，改進中央和省區市巡視制度。”

　　曾在江西某市一國企擔任紀委書記多年的王揚(化名)，雖然已經調離了紀檢系統，但他也注意到了中央政治局會議再提紀檢體制改革的消息，“期待新一輪改革，能真正激活派駐機構”。

　　【焦點1 成效】

　　紀委派駐監督成效如何？

　　“統一直管”后工資、福利仍在派駐單位領取，受其制約難以監督

　　2004年，從國家部委開始，紀檢體制進行“統一直管”改革，2006年覆蓋到省級地區，目前正在向縣市延伸。其最大突破，是從原來的受同級黨委、上級紀委“雙重領導”，改為由“上一級紀委統一管理，直接領導”。

　　以中紀委駐國家單位的紀檢組為例，改革后，紀檢監察人員的編制收歸中紀委和監察部，統一管理。但工資和福利待遇，仍在派駐單位領取。

　　“2004年改革后也沒多大變化。”曾在江西某市一國企擔任紀委書記多年的王揚(化名)說，“這9年，破獲了那么多貪腐大案，有幾起是同級黨委舉報的？”

　　不完全統計，近9年來，中紀委派駐的國家單位，發生了不下20起部級高官貪腐案件，如國家統計局原局長邱曉華案、原國家食品藥品監督管理局局長鄭筱萸案、發改委原副主任劉鐵男案、國家開發銀行原副行長王益案、國資委主任蔣潔敏案、原鐵道部部長劉志軍案……

　　據媒體報道，鄭筱萸案發生后，中紀委一位官員在一次內部會議上“發火”，“在這些腐敗面前，我們的紀檢人員到哪去了？”

　　王揚說，改革前，表面上是“雙重領導”，實質是同級黨委主導，“因為人權、財權、物權，都在同級黨委手中。同級黨委掌握了政治生命和工資待遇，紀檢干部怎么去監督？就算不監督同級黨委，向下監督，也沒準因為牽涉到上面的人，受到干擾”。

　　改革后，上級紀委雖然收回了編制和人事任免權，但物權、財權仍然在同級黨委手中，而且，紀委書記、紀檢組長仍是同級黨委成員，仍歸同級黨委領導，“所以說，改革后還是事實上的同級黨委領導”。

　　長期關注反腐問題的專家李永忠總結說，“統一直管”后的紀檢派駐機構，是“半同體、半異體監督”。而紀檢機構真正發揮監督作用，必須采用類似于中央巡視制度這樣的“異體監督”模式，監督者不受被監督者領導。

　　湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群對新京報記者說，多年紀檢工作經歷，他最大的困惑就是監督作用發揮不夠，“‘同體監督’的問題不解決、不改革，沒法監督”。

　　【焦點2 嘗試】

　　各地政策創新有何突破？

　　多地嘗試“大紀檢組”和“紀工委巡視監督”，人、財、物脫離派駐單位

　　陸群說，對比國家部委和省級地區，一些地方的“統一直管”改革，“更為大膽，更有突破”。

　　“統一直管”改革，最早開始于四川宜賓市南溪區。2007年11月，南溪區還是南溪縣，一舉撤銷了全部15個鄉鎮紀委，設立了4個受縣委、縣紀委直接領導的“片區紀委”，“分片包干”全縣鄉鎮。“片區紀委”不受鄉鎮黨委領導。

　　這一改革模式因破解了紀委受制于同級黨委的“同體監督”難題，實現了基層紀委垂直領導，一度成為全國學習的“樣板”。但因不符合《黨章》規定，鄉鎮紀委應當在鄉鎮黨委和縣級紀委雙重領導下，去年被叫停，所撤的鄉鎮紀委現已全部恢復。

　　但同類的改革，仍在多個省份繼續，形成了“大紀檢組”和“紀工委巡視監督”兩種模式。

　　以三門峽市為例，“大紀檢組”模式撤銷原有的“一對一”派駐紀檢組，成立了10個大紀檢組，分片負責全市63個設黨組的部門。

　　以湖北房縣、孝昌縣為例，“紀工委巡視監督”模式也是撤銷原有的縣直單位的派駐紀檢組，代之以4個紀工委監察分局，也是劃片監督各縣直單位。

　　跟南溪模式相同，兩種模式都實現了縣紀委垂直領導，而且人、財、物也就是工資、福利待遇，都由縣紀委承擔。

　　“從2009年改革到現在，3年來，紀工委監察分局查處案件數量是改革前3年總數的3倍。”孝昌縣紀委分管派駐機構的負責人對新京報記者說，最大變化就是“大家都知道紀委動真格的，工作好開展了，派出機構的話語權也大了”。

　　房縣也于2009年啟動了“紀工委巡視監督”。該縣紀委相關負責人說，“統一直管”使黨和政府的公信力在提升。

　　湖南也推行了類似于房縣、孝昌縣的“紀工委監察局巡查模式”改革。“總體上效果不錯。”陸群說，“但面臨兩個問題，一是紀檢監察干部隊伍急劇擴大，另一個就是對派駐人員的監督成了新的難題”。

　　任建明認為，地方“大紀檢組”模式和“紀工委監察局巡查模式”只撼動了“冰山一角”，縣紀委只可向下行使監督權，并不能監督同級縣委，沒有真正形成“異體監督”。

　　【焦點3 路徑】

　　紀檢體制改革路在何方？

　　有學者提出設立“大部制”、“垂直管理”，實現“異體監督”

　　今年8月27日的中央政治局會議提出，“要改革黨的紀律檢查體制，完善紀委派駐機構統一管理”。

　　任建明認為，“上一次提到紀檢體制改革，還是十六大，隨后啟動的就是‘統一直管’改革。這次再提紀檢體制改革，希望有實質突破。”

　　他表示，紀檢體制現在需要解決的是能不能徹底破解“同體監督”？能不能整合，把分布在全國黨政機關5萬多個反腐機構整合到一起？

　　不少專家學者，包括一些紀檢體制內人員都持有跟任建明相同的想法，呼吁紀檢體制“大部制”改革，設立類似“國家反腐委”的紀檢機構，整合紀檢力量。

　　今年6月，中央黨校機關報《學習時報》發表中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權的署名文章《反腐敗要走法治化道路》，其中提出：根據我國反腐敗的需要，可以考慮對現有分散在紀檢監察機關(預防腐敗局)、檢察機關(反貪污賄賂局)等反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構。

　　曾多次參加中紀委專家座談會的中國政法大學副校長馬懷德說，下一步紀檢體制該如何改，“大部制”改革是學界提出的方案之一。此外，還有兩個方案，像海關、稅務一般垂直管理；上提一格，由上一級紀委監督下一級政府。

　　陸群認為，“改革的方向，應是加強和改進紀委對同級黨委及其領導班子成員的監督，這是《黨章》賦予紀委的權利。如果出臺制度，應該具體規定紀委該怎么樣監督一把手和同級黨委，具體監督什么？監督程序怎樣？如何保障？這樣就能破解‘同體監督’難題”。

　　■ 對話

　　“紀檢體制改革應設試驗田先試”

　　專家建議，微觀層面要對紀委的領導權、提名權、撤職權等進行改革，應以“異體監督”為主

　　李永忠國家行政學院等院校兼職教授，長期關注反腐問題的專家。曾任中紀委研究室辦公室主任、中國紀檢監察學院副院長等職，擁有34年紀檢監察工作經歷。

　　當前狀況

　　巡視比派駐監督有效

　　新京報：今年新一屆中紀委的首輪巡視，4個國家機關單位巡視點，3個暴露出紀檢監察不健全等問題。怎么看？

　　李永忠：十六大以來，對同體監督與異體監督的關系有了更清醒的認識。前者，體現在反腐敗的“8字方針”(標本兼治、綜合治理)改為“16字方針”(標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防)。后者，則通過前移“兩個支點”：一是加強中央巡視制度；二是加強派駐機構的統一管理。使得多年的同體監督開始轉向異體監督，監督的關口有所前移。

　　現在回頭看，中央巡視制度的有力有效，得益于比較完全的“異體監督”。而派駐機構主要受制于“半同體、半異體”監督，限制了派駐機構監督職能的發揮，致使其作用大打折扣，監督效果不夠理想。

　　新京報：“異體監督”和“同體監督”，有何區別？

　　李永忠：比如中央巡視制度，中央巡視組組長不受被巡視地區和單位的黨委和政府領導。監督者與被監督者是分立的，沒有隸屬關系，所以能夠發現問題，并敢于反映問題，這是一種比較完全的異體監督。

　　但是，對派駐機構的“統一管理”，雖然從2004年以后，實現了由上一級紀委統一管理，直接領導，但是紀檢組長仍是同級黨組成員，歸同級黨組領導。而且，派駐機構的福利、待遇、工資乃至人事安排，都由同級黨組負責。屁股決定腦袋，這就削弱了派駐機構的異體監督功能。

　　具體來說，人權、物權、財權、事權，同級黨組與紀檢組對這“四權”的領導權重，大體上是3.5比0.5的比例。人權、物權、財權通常由同級黨組掌握，上級紀委的領導，最多體現在對下級班子成員的任用上，或征求意見或征得同意。作為處分權的事權，上級紀委也只掌握了一半，同級黨組也有一半的權力。因此，在現實情況下，做什么事，通常由上級紀委擬定；但事怎么做，往往由同級黨組決定。因此，目前，派駐機構仍然是“半同體、半異體”監督，發揮的作用遠低于巡視制度。這不是能力和水平的差距，而是“異體監督”和“半同體、半異體監督”兩種體制的差距。

　　改革嘗試

　　創新受制于體制障礙

　　新京報：這些年，一些地方做出大膽嘗試，比如三門峽“大紀檢組”模式，能不能解決“半同體、半異體監督”問題？

　　李永忠：在反腐倡廉中，各級紀委都意識到了派駐機構存在的問題，陸續通過體制上的局部改革來沖破這個障礙。2006年，江蘇省東海縣就做出了有益嘗試，把全縣各個鄉鎮的紀委和縣城各單位的紀檢組收上來，成立8個片區，6個片區管農村，2個片區管縣城，較好地克服了“半同體、半異體”的體制弊端，把既受同級黨委(黨組)領導、又受上級紀委領導的鄉鎮紀委、縣直紀檢組，改成只受上級紀委領導，效果不錯。后來江蘇全省都采用了這個模式。此后，一些地方所做的“大紀檢組”模式、“紀工委監察局巡視”模式，也相繼推開。

　　但是，這些嘗試都不能徹底解決“半同體、半異體監督”問題。為什么？以東海縣為例，縣紀委的監督功效只能向下延伸，只能監督縣里的委辦局和鄉鎮黨委，并不能監督縣委、縣政府。而東海縣的監督體制的改革，必須立足于一個假定的前提——東海縣委書記必須清正廉潔，而且支持并能接受監督。縣紀委和八大片區的監督工作，如果得不到縣委書記的支持，所有的體制改革成果都會瞬間歸零。

　　改革重點

　　紀檢體制改革無法回避

　　新京報：今年8月27日中央政治局通報，“要改革黨的紀律檢查體制，加強反腐敗工作體制機制創新，完善紀委派駐機構統一管理，改進中央和省區市巡視制度”。一些學者認為是啟動新一輪紀檢體制改革的信號。你怎么看？

　　李永忠：中央政治局這次會議提到紀檢體制時，用了四個動詞：改革、加強、完善、改進。這預示著什么呢？這說明，過去我們沒有注重從制度層面反腐敗，而是太多的頭疼醫頭，腳疼醫腳，只盯住腐敗案件查處，這樣的反腐方式難以為繼。

　　回頭看，我們30多年是如何改的呢？過多注重戰術層面，也就是改革紀檢工作方式、工作方法，大到1993年反腐敗三項格局的提出，小到紀檢監察機關使用的“雙規”，都是戰術層面的改革。紀檢體制改革成為十八大后無法回避、不得不解決的問題。因此這次政治局會議，是從十六大以來，第一次重申改革黨的紀律檢查體制。

　　改革方向

　　派駐機構要“異體監督”

　　新京報：新一輪紀檢體制改革，突破口在哪里？

　　李永忠：中觀層面的改革，一定要讓紀委盡快由同體監督轉向異體監督，一是改進中央和省區市巡視制度，二是完善紀委派駐機構統一管理。一定要把派駐機構“半異體、半同體”，變成“異體監督”為主。

　　微觀層面的改革：一是提名權改革，借鑒上世紀90年代中期張家界市的經驗，各級紀委有權向下一級紀委選派(即提名)主要領導；二是撤職權改革，各級紀委有權對同級黨委任命的干部獨立作出給予撤職以下(含撤職)的黨紀處分決定；三是領導權改革，選擇有條件的重要地方紀委試點，實施上級紀委的統一管理，直接領導。

　　新京報：對于下一步的紀檢體制改革，有何建議？

　　李永忠：應盡快設立改革特區。就像科學家需要實驗室一樣，所有紙面上的改革，都應在“試驗田”先試。

　　【歷史沿革】

　　1949年11月 中央紀委成立

　　中共中央作出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了由朱德等11人組成的中共中央紀律檢查委員會。

　　1955年3月 監察委代替紀委

　　中國共產黨全國代表會議通過《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方監察委員會，代替各級黨的紀律檢查委員會。會議選舉產生了由董必武等21人組成的中共中央監察委員會。

　　1962年9月 加強監察機關

　　中共八屆十中全會通過《關于加強黨的監察機關的決定》，擴大了中共中央監察委員會的名額(增至60人)，調整了中共中央監察委員會領導成員。

　　1969年4月 中央監察委撤銷

　　中國共產黨第九次全國代表大會通過的《中國共產黨章程》取消了黨的監察機關的條款，撤銷了中央監察委員會。

　　1977年8月 紀委設置恢復

　　中國共產黨第十一次全國代表大會通過的《中國共產黨章程》重新恢復了設置黨的紀律檢查委員會的條款，規定各級紀委由同級黨委選舉產生。

　　1982年9月 紀委由同級黨代會選舉產生

　　中國共產黨第十二次全國代表大會通過的《中國共產黨章程》規定，黨的各級紀律檢查委員會都由同級黨的代表大會選舉產生。黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作。

　　1986年12月 監察部掛牌

　　第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定設立中華人民共和國監察部。

　　1987年7月，監察部正式掛牌辦公。

　　1993年1月 紀委監察合署辦公

　　黨中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能。

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