西安市雁塔東側的雁引路40號，一座園林式仿唐建筑的花園飯店，見證了中國城管發(fā)展史上的一件大事。2008年5月18日，全國城管行政執(zhí)法理論研討會在這里落幕，來自全國32個城市的城管執(zhí)法機關代表達成并共同簽署了《西安共識》，提出“管理城市，就是要為市民營造滿意的城市環(huán)境秩序”的理念。此后，各地城管為此進行了諸多探索。

　　創(chuàng)新，源于理念之變

　　8月末，在西安市大明宮遺址公園，人民網記者發(fā)現了一個賣雪糕的婆婆，有兩位城管隊員也發(fā)現了她。記者下意識打開手機視頻功能，想著沒準會錄下城管暴力的一幕。沒想到，那位看起來年紀稍長一些的城管，掏出了錢，買下了婆婆所有的雪糕。婆婆沉默了一會兒，說：“你們老這樣，我以后就不能再來這賣了。要不就是難為你們了。”

　　這位城管叫王文林，是西安市曲江新區(qū)執(zhí)法局直屬第三大隊的大隊長，做城管之前，他是名復員的老兵。

　　“在景區(qū)內占道擺攤經營，會對景區(qū)的環(huán)境秩序造成不好的影響。但是這位老婆婆確實生活不容易，有難處。” 面對記者，王文林坦言，有違法行為必須糾正，但是面對老百姓，也有心軟的時候。

　　以前在部隊的時候，講的是“軍民魚水情”，當兵的就是百姓心中“最可愛的人”，可當了城管，一下子就成了部分百姓心中“最可惡的人”。這其中的落差，讓王文林琢磨了很久。“我們每天在外面這么辛苦，不就是為了管理好遺址公園，讓市民和游客們有個休閑的好去處嗎?這也是為百姓服務啊。只是跟當兵那會兒的搶險救災，分工不同罷了。” 王文林跟隊員們說，當城管不能簡單地沒收東西，要讓老百姓心里服氣。“就像那位買雪糕的老婆婆，我買她幾次雪糕，她以后就不好意思再來了。”

　　這讓記者想起西安市城管執(zhí)法局局長呂強講過的一句話：管面子也要顧肚子。

　　呂強在內部培訓會議上或者在基層調研時多次強調，每一名城管執(zhí)法隊員，要想明白你是誰、為了誰、依靠誰。不能強勢地認為我是執(zhí)法者、你是被執(zhí)法者，而是想辦法化解問題，管面子也要顧肚子，把提高城市管理水平跟改善市民生活結合起來。

　　“管住一個城市不難，和諧管理一個城市很難。城管必須要有服務意識，首先領導要有這樣的意識。”肖持綱的話很中肯。肖持綱是《西安日報》的一位老記者，跑市容市政新聞10余年，2005年西安市城管執(zhí)法局成立開始就跑這個口的新聞。用他的話說，公權力賦予城管執(zhí)法局是一個管理部門，但若想和諧管理好一個城市，城管執(zhí)法部門，必須同時把自己看做是為老百姓服務的部門。城管工作模式和理念的創(chuàng)新，首先來自于理念，特別是城市領導者理念的創(chuàng)新。

　　告別單打獨斗，爭取全社會理解、支持

　　學校周邊常是小攤販聚集之地，一方面影響市容環(huán)境、阻礙交通，另一方面衛(wèi)生狀況無法保證。放學高峰時段，在沈陽鐵路實驗中學校的大門口，記者卻沒有看到攤販占道、交通堵塞的場面。一位女城管隊員，正在校門口巡視。

　　她叫李麗，是沈陽市城市管理行政執(zhí)法局和平分局西塔女子大隊隊員，每天都負責在這里定時定點巡視，早晨上學、下午放學、晚自修放學時段，校門口都會出現她的身影。一天三次的往返，風雨無阻。家長們告訴記者，看到這位城管在門口巡視，感覺很放心。

　　為有效解決占道經營、露天燒烤、亂堆亂放、私拆亂改供熱管線、違章搭建問題，2009年初，沈陽市行政執(zhí)法局以行政執(zhí)法勤務區(qū)為單位，與全市學校、醫(yī)院、居民社區(qū)、物業(yè)公司、供熱單位分別簽訂共建協(xié)議，開展共建活動，充分發(fā)動社會力量參與城市管理執(zhí)法工作。

　　共建雙方互相確定聯(lián)絡員，建立經常性的聯(lián)系溝通機制，通過登門走訪、發(fā)放《致共建單位一封信》、定期召開征求意見會等形式，共同研究城市管理存在的問題和解決措施。執(zhí)法局與共建單位各有明確的分工：對能夠通過教育引導等管理手段解決的問題，由共建單位自己解決，對需要通過行政處罰來解決的問題，共建單位及時通知和配合執(zhí)法人員進行處理，形成了執(zhí)法部門與共建單位良性互動的工作格局。

　　貌似簡單的一張張共建協(xié)議，體現了執(zhí)法理念的轉變。“在沈陽，城市管理早已超越了‘行政處罰’的概念，變‘事后處罰為前置服務’，服務做好了，矛盾自然就減少了，”沈陽市城市管理行政執(zhí)法局副局長張長勝說，市容環(huán)境已由過去的靠執(zhí)法部門單打獨斗，轉變?yōu)槿鐣斫狻⒅С帧⒛酥羺⑴c。

　　引入市場機制，由管理城市向經營城市轉變

　　有城管私底下抱怨說，城管就像個筐，別的部門不管的，都往里面裝。以深圳市為例，該市城管目前容納了綜合執(zhí)法、市政路燈、園林、環(huán)衛(wèi)、愛國衛(wèi)生、林業(yè)等多項職能。城市管理是一種執(zhí)法行為更是一種公共服務，如何提供更加文明、高效、和諧的城市管理服務是擺在城市管理者面前的一道難題。

　　深圳的破題思路，是引入市場機制，由管理城市向經營城市轉變。

　　2009年上半年，《深圳市綜合配套總體改革方案》出臺，提出 “完善社會管理制度，創(chuàng)新社會管理方式，擴大和改善公共服務，形成多元化的公共服務供給模式”，其中明確“結合行政管理體制改革，充分發(fā)揮社會組織作用，將各部門可由社會組織承擔的事項，交由社會組織承擔，加快建立和完善政府向社會組織購買服務的制度”。

　　深圳市的公園，在綠化管養(yǎng)、清潔管養(yǎng)、保安等業(yè)務方面都全部實行了市場化。這種由政府出資向市場購買專業(yè)化的公共服務的模式，有利于公共服務的專業(yè)化和精細化。

　　西安市蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局也在引入市場機制方面做出了嘗試。走在蓮湖區(qū)的大街小巷，記者發(fā)現，這里的“野廣告”比其他地方要少得多。2009年5月份開始，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局采取面向社會公開招投標的形式，組織專家和工程技術人員深入4家應標企業(yè)實際考察，最終選定陜西君泓科技發(fā)展有限公司，作為蓮湖區(qū)“野廣告”治理的合作伙伴。從2009年7月1日開始試運轉，承包了轄區(qū)內72條主干道的“野廣告”清理和預防工作。“野廣告”清除人員騎著電動車，不間斷巡查，發(fā)現目標后，采用野廣告清除劑、口香糖清除機、野廣告清除車等高科技“新式武器”，將城市設施的“牛皮癬”一掃而光。

　　隨著城市的發(fā)展，提供更加人性化與專業(yè)精細的管理服務成為城市管理的必然趨勢，而由政府出資向市場購買專業(yè)化的公共服務成為一種新趨勢。然而，將城管職能服務外包，是否能夠實現提高管理效能的制度創(chuàng)新初衷?作為購買方的政府部門如何對物業(yè)公司進行績效評估?深圳市的做法是，在市場化的基礎上實行末位淘汰制。西安蓮湖區(qū)執(zhí)法局則建立了相應的檢查、監(jiān)督、考評機制，依據“野廣告”治理的優(yōu)劣直接與企業(yè)經濟利益掛鉤，年底進行獎懲兌現。

　　推行標準化執(zhí)法，由行政管理模式向法制化模式轉變

　　西安市蓮湖區(qū)法院四樓，一些人排隊繳納罰款。這里，就是全國首個“城管執(zhí)法巡回法庭”的所在地。店主張先生懊悔地說：“之前我出店經營，有城管上門勸告過我。我想著你又不能砸我店面，也不能關了我的店門，就一直賴著沒理，誰料想前兩天接到了法院的傳票，還附有我占道經營的現場照片。”

　　掃描近年來見諸報端的有關城管的沖突事件，大多起因于城管在現場采取行政強制措施，引發(fā)媒體所代表的“民意”不斷對城管執(zhí)法的合法性和合理性進行質疑。

　　“把執(zhí)行工作交給法院，厘清了我們的權力界限，避免城管隊員跟行政相對人直接發(fā)生經濟關系，也就避免了直接沖突。”西安市蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局局長副局長程華如是說。

　　引入司法強制，是蓮湖城管推行“標準化執(zhí)法”的一個舉措。蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局建立了檢查權、調查權、處罰權、強制權相分離的制度。“四權分離”之后，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法的檢查權由局督辦中心統(tǒng)一行使;調查權由各中隊按督辦任務行使;處罰權由中隊法制員、局法制科、分管副局長三級審查行使，對案情復雜和處罰超過5000元的還要召開案審會;強制權交由蓮湖區(qū)法院城管巡回法庭行使。同時還出臺規(guī)定，收回各中隊的空白法律文書，取消了罰款票據，當事人只憑正式的處罰決定到指定銀行繳納罰金，這就從源頭上防止了亂罰款。

　　“城管執(zhí)法不公，是導致百姓跟城管對立情緒的最主要問題。”程華指出，執(zhí)法者自由裁量權的空間過大，不可避免地會帶來執(zhí)法人員人為因素的存在和行政處罰隨意性的產生。例如，同是出店占道經營，按照相關規(guī)定，可以處罰1000元，也可以處罰3000元;一個流動占道，最低處罰20元，最高可處罰200元。處罰額度1000元—3000元，20元—200元，這中間的杠杠就叫執(zhí)法者的“自由裁量權”。2009年年初以來，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局對城管涉及的40多部法律條文進行整合，并制定出臺了《城管執(zhí)法行政處罰自由裁量權細化標準》，對工作中常遇到的72種違法行為在法定裁量幅度內細化成2-4個檔次，使之由長變短，彈性變?yōu)閯傂裕畲蠓鹊貕嚎s了行政處罰權的“彈性空間”。借鑒蓮湖區(qū)經驗，西安市隨后也出臺了《行政處罰自由裁量權執(zhí)行標準》。

　　概括以上，不難看出蓮湖城管“標準化執(zhí)法”的框架，用西安市城管執(zhí)法局局長呂強的話說，就是用程序法規(guī)范執(zhí)法行為，用細化的自由裁量權壓縮實體法的“彈性空間”，用司法的最終強制力和違法成本的付出實現長效管理，從而帶動執(zhí)法理念、執(zhí)法手段、執(zhí)法方式等整個工作體系，由普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉變。　　西北政法大學行政法學院院長王周戶評價：“人可以對抗行政權力，卻不能對抗司法權力。蓮湖城管轉變陳舊執(zhí)法方式，積極發(fā)揮法院作用保障法律強制力，值得借鑒。”

　　采訪手記：采訪過北京、西安、沈陽、深圳等幾個城市，可以發(fā)現，各地的城管都在不斷的探索中，都試圖打破目前的執(zhí)法困境，并且已經有所為，但依然都存在這樣那樣的困惑。借用肖持綱的話：“城管現在要管的事情，是社會發(fā)展到現階段，必然存在的問題和矛盾。目前沒有哪個模式能徹底解決城管面臨的所有問題。西安以及其他城市城管的創(chuàng)新，都是在社會發(fā)展的當前階段，做出了有益的探索。”