新華社北京２月１１日電 題：金融監(jiān)管的“籬笆”怎么扎緊——走進(jìn)監(jiān)管政策制定的大門

　　新華社記者李延霞

　　金融監(jiān)管部門“扎緊制度籠子”的工作在緊鑼密鼓地進(jìn)行。一項(xiàng)制度從無到有，讓行業(yè)有章可循，要經(jīng)得起市場的檢驗(yàn)、歷史的考驗(yàn)。

　　新華社記者日前走進(jìn)監(jiān)管部門，采訪備受關(guān)注的《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》出臺全過程，揭開監(jiān)管政策制定的神秘面紗。

　　不能忽視的亂象

　　監(jiān)管政策的出臺，針對的必然是亟待解決的矛盾和問題。

　　銀行股權(quán)管理的問題近年來格外突出，２０１７年資本市場上，金融大鱷瘋狂買入多家銀行股份的動作令人咋舌。

　　起草組調(diào)研時(shí)，一家銀行表示，當(dāng)來自市場上的資本持股比例逐漸增加時(shí)，大股東非常擔(dān)心其持股地位受到影響，主動進(jìn)行增資。

　　基于日常監(jiān)管積累的大量案例，起草組總結(jié)了銀行股權(quán)管理的亂象：入股環(huán)節(jié)隱匿關(guān)聯(lián)關(guān)系，違規(guī)、虛假注資，未經(jīng)批準(zhǔn)購買５％以上商業(yè)銀行股權(quán)，通過關(guān)聯(lián)交易掏空銀行等。

　　補(bǔ)齊制度短板也是落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)的要求。２０１７年２月２８日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要及時(shí)彌補(bǔ)監(jiān)管短板，做好制度監(jiān)管漏洞排查工作，參照國際標(biāo)準(zhǔn)，提出明確要求。

　　兩天后，銀監(jiān)會主席郭樹清在國新辦發(fā)布會上表示“盡快填補(bǔ)法規(guī)空白”。２０１７年３月中旬，辦法正式立項(xiàng)，開始了十個(gè)多月的起草制定工作。

　　慎之又慎的調(diào)研

　　“慎之又慎”，談起政策制定的過程，起草組成員說。

　　起草組與部分城商行股東專門進(jìn)行了座談。“一些股東對自己的角色認(rèn)識有偏差，認(rèn)為自己把真金白銀乃至身家性命投進(jìn)銀行，為何不能干預(yù)經(jīng)營？我們反復(fù)說明行使股東權(quán)利要通過股東大會，按照法定程序，大股東不能隨意定人、定事。”一位起草組成員說。

　　這只是起草組廣泛調(diào)研的一部分。從銀行高管到具體業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人，從銀行股東到業(yè)內(nèi)專家，起草組與２００多人進(jìn)行了面對面的座談。

　　起草組還與證監(jiān)會、保監(jiān)會和香港金管局等境內(nèi)外監(jiān)管部門溝通，借鑒監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

　　關(guān)鍵條款的博弈

　　出臺一項(xiàng)政策，必然會讓監(jiān)管對象覺得“不爽”，這考驗(yàn)著監(jiān)管的專業(yè)、監(jiān)管的定力。

　　對股東穿透監(jiān)管，防止通過復(fù)雜股權(quán)關(guān)系、違規(guī)代持等方式規(guī)避監(jiān)管，是辦法的核心。但難點(diǎn)是怎么穿透？

　　銀行對這些規(guī)定有不同意見：“如果股東隱瞞不報(bào)，我們很難掌握全部信息”、“說白了我們只是打工的，怎么監(jiān)督股東？”

　　這些聲音都需要考慮，政策如果沒有可行性，最終會成為擺設(shè)。

　　起草組最終強(qiáng)調(diào)了商業(yè)銀行對股東管理的主體責(zé)任。“一方面銀行離股東最近，對股東情況了解最多，另一方面我們在調(diào)研中了解到一些銀行好的做法，完全可以對股東有效管理。”

　　咬住要害，政策才有生命力。“銀行認(rèn)為關(guān)聯(lián)交易的范圍太廣，擔(dān)心一不留神就踩了紅線，但這是要害，必須堅(jiān)持。”起草組成員表示。

　　監(jiān)管權(quán)力用在刀刃上

　　起草組成員告訴記者，為確保監(jiān)管措施于法有據(jù)，專門到最高人民法院、全國人大常委會法工委進(jìn)行溝通。

　　與此同時(shí)，辦法要求監(jiān)管部門充分依據(jù)法律授權(quán)，加強(qiáng)對股東的穿透審查和事中事后監(jiān)管，這意味著在必要的時(shí)候，監(jiān)管部門可以調(diào)查銀行的客戶以及資金流向。

　　這有著現(xiàn)實(shí)意義。不少一線監(jiān)管干部反映，主要股東的最終認(rèn)定權(quán)放在銀監(jiān)部門，但監(jiān)管手段、法律授權(quán)有限，監(jiān)管難度較大。

　　多方平衡的監(jiān)管藝術(shù)

　　監(jiān)管要有力度，也要講究平衡。

　　不少銀行擔(dān)心，對股東提出各種限制，是否會影響資本的進(jìn)入？

　　起草組成員表示，入股銀行的門檻并沒有提高。“比如原來所有股東都要遵守‘兩參一控’的要求，而現(xiàn)在針對的是主要股東，非主要股東可以投資多家銀行，這就解決了銀行股東從哪里來的問題。”

　　這其實(shí)也傳遞出這樣的監(jiān)管導(dǎo)向：聚焦主要股東，同時(shí)鼓勵多樣化股權(quán)來源。

　　“銀行不同于一般的行業(yè)，用８％的資本金撬動那么大的社會資產(chǎn)，外部性很強(qiáng)，必須對主要股東進(jìn)行監(jiān)管，不能讓那些想把銀行當(dāng)作自己錢袋子的資本進(jìn)入。”銀監(jiān)會法規(guī)部負(fù)責(zé)人表示。

　　但這并不容易。誰是合格股東怎么判斷，是實(shí)體企業(yè)還是金融企業(yè)做股東好？什么樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)最合理？公司治理強(qiáng)調(diào)制衡，但在實(shí)際運(yùn)行中未必理想。“有的銀行幾個(gè)大股東持股比例非常接近，開董事會時(shí)很難形成共識做出決策。”起草組成員說。

　　一項(xiàng)監(jiān)管政策的出臺，對行業(yè)的影響不容小覷。但在監(jiān)管部門看來，“出臺多少政策、制定多少條款不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是要有先進(jìn)的、正確的監(jiān)管理念和嚴(yán)格的執(zhí)行。”

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