《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》出臺——硬約束助力國企降杠桿

　　國有企業降杠桿是結構性去杠桿工作的重中之重。近年來，我國經濟總體杠桿率保持基本穩定，但國有企業杠桿率依然較高。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），打破了國有企業的預算“軟約束”，讓國有企業資產負債有了“硬約束”，為解決國有企業債務問題建立了長效機制。

　　根據《指導意見》，“國有企業平均資產負債率到2020年末比2017年末降低2個百分點”。“屆時，大部分國有企業的資產負債率將接近行業平均值，基本回歸合理水平。”國家發展改革委經濟研究所副研究員李世剛說。

　　短期內利于降杠桿、防風險，長遠將為國有企業預算約束建立長效機制

　　近年來，黨中央、國務院高度重視國有企業債務風險問題，對企業降杠桿作出一系列重大決策部署，并取得了顯著效果。經過多方努力，一度高企的國有企業資產負債率已經出現下降。

　　“2018年7月，全國國有企業資產負債率為64.93%，較去年同期下降約1個百分點。”國家金融發展實驗室特聘研究員欒稀告訴記者，與此同時，國有企業的資產負債率依然高于同期民營企業。2018年7月，我國工業企業中國有企業的平均資產負債率為59.4%，高出同期私營企業近4個百分點，而在2018年以前，這一差距曾達10個百分點左右。據介紹，當前我國不同部門之間，杠桿率最高的是企業部門，而企業部門的債務2/3以上又聚集在國有企業，降低國有企業資產負債率成為結構性去杠桿的重要攻堅任務。

　　“長期以來，由于國有企業內部治理結構不完善、外部約束機制不健全，國有企業資產負債約束較少，舉債融資時通常不會過多考慮杠桿率或資產負債率的高低，過度融資、規模沖動問題比較嚴重，造成債務規模無效擴張和各類債務風險交叉傳染。”李世剛表示。

　　對此，《指導意見》堅持全面覆蓋和分類管理相結合、完善內部治理與強化外部約束相結合、提質增效與政策支持相結合這三個原則，從指標約束、自我約束、外部約束三方面打破了國有企業的預算軟約束。“短期內，這將有助于降低國有企業杠桿率、防范化解國有企業債務風險；長遠看，它會強化國有企業的公司治理，建立和完善國有企業資產負債約束的長效機制。”欒稀說。

　　因業施策、有扶有控，分行業設置約束指標標準

　　有效的資產負債約束，既需要全面覆蓋，也需要分類管理。

　　“一方面，建立完善國有企業資產負債約束必須‘無死角、無盲區’，把所有行業、所有類型國有企業都納入到資產負債約束管理體制中來。另一方面，也要考慮到不同行業國有企業資產負債特征不盡相同、資產負債率差異較大。”李世剛介紹道，目前高負債率的國有企業主要集中在原材料、電力煤炭能源、重化工、鋼鐵、有色、公路鐵路等行業，而制藥、皮革制品、食品飲料等輕工業和醫藥、生物、消費、高科技等行業國有企業的高負債率問題則并不突出。

　　為此，《指導意見》提出要根據不同行業資產負債特征，分行業設置國有企業資產負債率基準線、警戒線和重點監管線等各類約束指標標準，以本行業上年度規模以上全部企業平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為預警線，加10個百分點為重點監管線，從而避免了設置單一標準而出現過松或過嚴問題。

　　“對于產能過剩行業，要嚴格管控國有企業資產負債率，對于戰略性新興產業企業、創新創業企業等，則靈活適度掌握，體現了因業施策、有扶有控的基本原則。”李世剛同時表示，由于企業資產負債率存在一定周期波動性，《指導意見》中的資產負債約束標準使用的是可動態調整的年度值而非固定值，為的是不過多干擾企業根據市場變化調整資產負債結構的自主性。

　　完善內部治理、強化外部約束，提高約束的有效性和可行性

　　有效的資產負債約束，既需要完善內部治理，也需要強化外部約束。

　　李世剛表示，我國國有企業資產負債結構不合理的原因較為復雜，“既有對過度舉債融資行為缺乏日常約束管理、集團對所屬子企業資產負債約束不到位、內源性資本積累意愿能力不強等內部治理問題，也有缺乏科學規范的企業資產負債監測及預警體系、對高負債企業協同約束和考核懲戒力度不足等外部因素，需要針對不同成因綜合施策，提高政策的有效性。”

　　“通過內外部約束相結合，《指導意見》實現了國有企業、國有資產管理部門、金融機構、社會信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。”欒稀分兩方面介紹了《指導意見》中的具體舉措：

　　在自我約束方面，《指導意見》明確國有企業是資產負債約束的第一責任主體。一是要求企業根據相應的預警線和監管線結合行業及自身實際，合理設定企業資產負債率和資產負債結構；二是將資產負債約束納入國企常規公司治理的一部分以加強日常管理，如國有企業管理層要審慎開展債務融資活動等、董事會要對資產負債狀況及未來資負計劃進行審議、主動向債權人通報財務困境依法依規協商處置等；三是強化國有企業集團對子企業的資產負債約束，避免母子企業、子企業之間的風險傳染；四是國有企業要提高盈利能力，增強內生資本積累能力。

　　在外部約束方面，《指導意見》對國資管理部門、金融機構提出了相關要求。一方面，相關國有資產管理部門要加強監測監督。要根據風險大小列出重點關注和重點監管的企業，同時，對重點監管的企業建立優化債務結構、開展股權融資、債轉股、依法破產等降負債機制，此外還要將降杠桿、減負債的成效作為企業考核和評價的重要內容。另一方面，金融機構也要加強對高負債企業的協同約束。《指導意見》對重點關注企業和重點監管企業設置了融資限制，如要求不得對重點監管企業新增債務融資等。此外，《指導意見》還通過國企負責人負全責、中介機構、社會信用體系等強化了企業財務失信行為的聯合懲戒機制。

　　“資產負債約束不僅要建立在機制上，同時也要解決體制衍生出的難題。”欒稀認為，地方融資平臺替地方政府融資、國有企業主動或被動承擔政府職能或公共服務職能是國有企業債務問題、地方政府債務問題的共同難題，“對此，《指導意見》要求‘厘清政府債務與企業債務邊界’，以解決政府債務和國企債務互相纏繞的體制難題。”為了給國有企業降杠桿工作創造良好政策和制度環境，《指導意見》還提出一些配套措施，如盤活存量資產、完善多渠道資本補充機制、推動兼并重組、依法依規實施破產等。

　　“國有企業降杠桿、減負債是我國經濟轉向高質量發展階段必須過的坎、爬的坡。”李世剛認為，《指導意見》為建立國有企業資產負債約束機制明確了方向、原則和途徑，“下一步要抓好貫徹落實，為我國經濟實現長期持續健康發展奠定堅實基礎。”

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